Et si les pouvoirs publics étaient responsables (en partie) de la crise financière ?

31 octobre 2018

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Et si les pouvoirs publics étaient responsables (en partie) de la crise financière ?

Nous allons voir dans cet article que contrairement à l’idée reçue, les pouvoirs publics ont été probablement autant instigateurs de la crise des subprimes que victimes de celle-ci. Ou quand le pompier distribue briquets et allumettes à tout le monde.

Introduction

Il y a 10 ans, la crise des subprimes éclatait aux États-Unis, se propageant rapidement à l’Europe puis au monde entier. Le chômage augmenta en flèche un peu partout, les déficits budgétaires se creusèrent, et l’économie mondiale commença à tourner au ralenti, marquant la crise économique la plus importante depuis celle de 1929. Pour beaucoup, les coupables furent vite trouvés : la finance et sa dérégulation, la cupidité des banques et de leurs traders, le système capitaliste et les actionnaires… Et l’état, victime impuissante des égarements du capitalisme, tentait d’éteindre l’incendie comme il le pouvait, sauvant les banques de la faillite d’un côté, sermonnant la cupidité de l’autre.

Pourtant si le rôle du système financier dans la crise est indéniable et bien connu, les autorités publiques ont également joué un rôle prépondérant dans la catastrophe, en créant le contexte idéal à la prise de risques non maîtrisée. Comme souvent, les politiques menées avant la crise partaient toutes d’une bonne intention. Rétrospectivement, il ne fait guère de doute qu’elles ont encouragé les problèmes plutôt qu’elles ne les ont résorbés.

L’enfer réglementaire est pavé de bonnes intentions

Les banques doivent suivre depuis les années 1990 une réglementation stricte, appelée règles de Bâle. Ces règles ont été mises en place en 1975, suite à la faillite de la banque Allemande Herstatt afin d’améliorer la stabilité du système bancaire international. Depuis, les autorités réglementaires des principaux pays du monde (28 pays actuellement) se réunissent régulièrement dans la ville suisse de Bâle pour y réfléchir à l’évolution de la réglementation et fournissent des recommandations qui sont ensuite adoptées par tous les pays présents au comité.

Bâtiment du comité de Bâle, en Suisse
Bâtiment du comité de Bâle, en Suisse

Dans les années 2000 la réglementation de Bâle en vigueur est la réglementation dite Bâle I, soit la première du nom (actuellement Bâle III est en cours de déploiement et des discussions commencent à propos de Bâle IV). Cette réglementation repose sur un outil principal, le ratio de Cooke, du nom du président du comité en poste en 1988, année de publication du premier rapport du comité.

Le ratio Cooke

Ce ratio Cooke est assez simple à comprendre : il définit la partie du capital que les banques doivent garder en réserve chaque fois qu’elles accordent un crédit. Ainsi la banque garde toujours en réserve de quoi faire face à des non remboursements, ce qui la rend plus solide. A la base, une banque doit détenir 8% du montant d’un crédit qu’elle accorde sous forme de réserves. Une banque qui prête 100€ doit donc garder 8€ en réserve.

Mais une pondération simple de 8% ne tient pas compte des différences de risques entre les crédits. Prêter 100€ à un état ou à un ménage ne présente pas le même niveau de risque de non remboursement pour la banque. Le ratio Cooke propose donc de pondérer ces 8% par un poids, qui est fonction du risque associé à chaque crédit. Ainsi, les fonds propres de la banque doivent être égaux ou supérieurs à 8% des risques pondérés.

Les différents ratios de pondérations sont assez simples à comprendre, et sont au nombre de quatre : 0% pour les prêts aux états, 20% pour les crédits entre banques, 50% pour le crédit immobilier, 100% pour les autres crédits. Le ratio de Cooke de la banque peut alors se calculer comme étant 8% des crédits pondérés par les risques. Une banque qui prêterait 100€ à chacun des quatre acteurs du tableau se retrouverait avec la situation suivante :

Type de crédit Montant Pondération Risque pondéré Ratio de Cooke (8% des risques pondérés)
États 100 0% 0€ 0€
Banques 100 20% 20€ 1.6€
Crédits immobiliers 100 50% 50€ 4€
Autres crédits 100 100% 100€ 8€
Total 400 170€ 13.6€

Cette banque devrait au final avoir au minimum 13.6€ de fonds propres pour respecter le ratio Cooke et la réglementation de Bâle I.

Une incitation cachée à la prise de risques

Si cette réglementation de Bâle I et le ratio de Cooke partent d’une bonne intention, à savoir assurer la solidité des banques, ils constituent en réalité une incitation majeure à la prise de risque. Un premier problème vient du fait que les pondérations sont uniformes dans une même catégorie : entre un prêt immobilier subprimes risqué et un prêt immobilier prime (dont l’emprunteur à une note « prime » et est considéré comme sûr) les pondérations en capital sont les mêmes. 50% dans les deux cas, alors que le risque entre les deux n’est pas du tout identique. Le crédit subprime a en effet bien plus de chances de faire défaut que son homologue prime.

Il n’y a pas que le risque qui est différent entre ces deux types de prêts immobiliers : le rendement l’est également. Le prêt le plus risqué est aussi le plus rentable pour la banque. Ainsi pour la même part de fonds propres immobilisés en réserves réglementaires, la banque peut augmenter le rendement de son activité en orientant les prêts immobiliers vers les prêts subprimes au lieu des prêts primes. Cela est d’autant plus vrai que le marché des prêts primes est saturé aux USA dans les années 2000 : tous les ménages prime ou presque ont déjà un emprunt.

Un second effet encore plus important que le premier rentre aussi en jeu : le prêt immobilier est deux fois moins demandeur en capitaux propres que le prêt aux entreprises. Seulement 50% de pondération dans le calcul du ratio Cooke au lieu de 100% pour le crédit aux entreprises. Ce qui signifie que pour 100€ de fonds propres, vous pouvez prêter deux fois plus en prêts subprimes qu’en prêts aux PME et commerçants. Autant dire que le calcul est rapide pour les banques : il faudrait que le prêt à l’entreprise soit deux fois plus rentable que le prêt subprime pour obtenir la même rentabilité. Or, les risques sont relativement proches : la banque ne prend pas deux fois plus de risques à priori en prestant aux subprimes qu’aux entreprises.

On se retrouve donc dans une situation où prêter aux supprimes rapporte la même chose que prêter à des entreprises de risques similaires, mais est deux fois moins coûteux pour la banque en fonds propres à immobilier pour respecter la réglementation de Bâle I. Ce qui couplé au fait que le marché prime est saturé, représente une formidable incitation pour les banques à orienter une grosse partie de leurs crédits immobiliers vers le marché subprime.

Quand le rêve américain vire au cauchemar

Ce problème d’incitation introduit par la réglementation de Bâle I aurait pu être sans grande conséquence. Après tout, un ménage subprime est un ménage qui présente de grandes chances de ne pas rembourser son crédit, et les pertes sont bien prises à 100% par la banque. Ce qui incite un minimum à la prudence. Heureusement pour les banques, un certain nombre de choix politiques vont venir relativiser les risques et leur permettre de lâcher la bride aux subprimes.

La promesse de G. Bush

Le président George Bush va mettre l’accent dans sa campagne de 2004 sur l’un des fondements du rêve américain : la propriété privée. Qu’est ce qui symbolise le mieux la réussite qu’être propriétaire de son petit pavillon ? Si à l’époque le marché prime est presque saturé, le marché subprime est encore assez peu développé. Seules quelques compagnies spécialisées prennent le risque de prêter aux ménages les moins solvables.

Le rêve américain ?

Pour faire changer les choses, le président nouvellement réélu va s’appuyer sur deux éléments. Le premier est la baisse des taux d’intérêts décidés par la réserve fédérale depuis le début des années 2000 suite à l’éclatement de la bulle internet et le second sont les agences Fannnie Mae et Freddie Mac.

Freddie Mac et Fannie Mae

Freddie Mac et Fannie Mae sont deux agences semi-gouvernementales (government-sponsored enterprise) qui ont été créés par Roosevelt en 1938 pour dynamiser le marché immobilier américain et favoriser l’accès à la propriété. Leur mission est de racheter les crédits immobiliers primes aux banques ainsi que d’offrir des assurances de non remboursement. En revendant leurs créances à ces institutions, les banques et institutions de prêts font de la place dans leurs bilans et peuvent alors octroyer de nouveaux crédits.

  1. Bush va alors demander a Freddie Mac et Fannie Mae de ne plus se contenter des dossiers primes mais aussi et surtout d’accepter les dossiers subprimes. Alors qu’avant les dossiers avec une note inférieure à 620 sur 750 étaient refusés, les deux agences vont se mettre à en accepter de plus en plus entre 2005 et 2007. Et ce avec des dossiers de moins en moins fiables et de plus en plus trafiqués. Ces agences vont également modifier la règle d’acceptation des crédits : elles vont regarder la note moyenne des paquets de crédits qu’elles achètent, ce qui va conduire les organismes de prêts à simplement mélanger quelques crédits primes avec des crédits de mauvaises qualité pour passer la barre demandée par Freddie Mac et Fannie Mae.

Les banques, assurées de pouvoir revendre leurs prêts subprimes aux organisations semi gouvernementales, vont enfin pouvoir se lâcher la bride. Plus besoin de se soucier du risque de non remboursement : il suffit d’encaisser les intérêts pendant quelques temps, puis de revendre le crédit pour se débarrasser du risque. Les crédits sont accordés sans la moindre vérification de dossiers pour des organismes peu regardant, et tout est fait pour inciter les ménages subprimes à s’endetter.

Les logos de Freddie Mac et Fannie Mae

Sans le vouloir, en essayant de rendre chaque américain propriétaire même si il n’en a pas les moyens, George W. Bush a lancé le moteur qui allait conduire à la crise des subprimes, et permis à la faille dans la réglementation de Bâle I de jouer pleinement son mécanisme d’incitation à la prise de risques.

Un petit coup de pouce de la Fed

Le troisième volet de la mise en place de crise des subprimes vient de la réserve fédérale. Depuis les années 2000, cette dernière maintient un taux d’intérêt très faible. Cela a deux raisons majeures. La première raison vient du fait que la Fed a dû baisser ses taux après l’éclatement de la bulle internet en 2001 et des attentats du 11 septembre. La seconde raison est macroéconomique : le développement économique en Chine qui est à l’œuvre a conduit à la formation d’une épargne massive, qui ne demande qu’à s’investir. Cette épargne chinoise prend la direction des bons du trésor américain, et contribue à maintenir les taux d’intérêts faibles. Le développement de la Chine et de ses exportations permet aussi de maintenir des prix à la consommation stables aux Etats-Unis, ce qui limite l’inflation. Sans inflation, la Fed n’a aucune raison de remonter ses taux d’intérêts, et continue sa politique de taux bas.

Cet environnement de faible rendement du capital va avoir un double effet qui va doper la crise des subprimes. Le premier effet est que cela va favoriser la distribution des crédits immobiliers et de l’endettement en général. Comme les taux sont très faibles, les ménages subprimes sont bien plus enclins à demander un crédit et à rembourser leurs échéances. Cela est d’autant plus vrai que les prêts subprimes sont souvent à taux variables : tant que les taux restent bas, les mensualités restent faibles et relativement supportables pour les ménages.

Le second effet est que qui dit faible taux d’intérêt dit faible rentabilité pour les investisseurs. Pour satisfaire leurs clients et leurs actionnaires, les banques américaines vont chercher de nouvelles sources de profits, quitte à prendre plus de risques. Et quel meilleur placement que des prêts subprimes ? Ils proposent une forte rémunération dans un environnement de taux bas, demandent une faible pondération en capital, et il est facile de se débarrasser du risque en revendant ces prêts a Fannie Mae et Freddie Mac.

La Fed ne commencera à remonter ces taux qu’à partir de 2005, mais il sera trop tard. En effet, les ménages subprimes ne remboursent en général pas les intérêts de leurs emprunts pendant les deux premières années du prêt. Il faudra donc attendre 2006 pour que les ménages qui empruntent massivement à partir de 2004 ressentent les effets de la hausse des taux et commencent à faire défaut. Quand le taux de défaut augmente en flèche en 2006 et que des l’on commence à s’interroger sur une possible crise immobilière, la machine est déjà lancée à pleine vitesse.

Conclusion

La crise des subprimes n’aurait sans doute pas pu voir le jour sans la participation involontaire mais bien réelle des autorités publiques. De l’incitation à l’endettement aux incitations cachées de Bâle I en passant par un contexte de taux d’intérêts faibles crée par la Fed, les pouvoirs publics ont allumé tous les étages de la fusée subprime. Quand on fournit des allumettes et de l’essence au secteur financier, il ne faut pas s’étonner qu’il finisse par se brûler. Et qu’il entraîne avec lui l’économie toute entière.

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